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L’URGENCE ÉCOLOGIQUE DOIT REFONDER L’ORGANISATION DU TERRITOIRE

Les élections municipales des 15 et 22 mars seront aussi intercommunales, chaque commune étant intégrée depuis 2014 à une métropole, communauté d’agglomération, communauté urbaine ou communauté de communes. Par le même bulletin de vote, les électeurs désigneront leurs représentant.e.s aux conseils municipal et intercommunal. Mais l’intercommunalité est une nouvelle fois la grande oubliée des débats de la campagne et des programmes des candidat.e.s.

Pourtant, les urgences écologique, sociale et démocratique nous pressent à dépasser le triple échec de l’organisation institutionnelle du territoire. Celui de l’État à assurer son rôle de garant de l’intérêt général dans les territoires. Celui de la commune à incarner le lieu d’expression locale de la démocratie. Celui de l’intercommunalité à garantir la résorption des inégalités socio-spatiales et la bifurcation écologique.

S’il faut dresser un constat sévère sur le fonctionnement technocratique et inégalitaire de l’intercommunalité dans sa structuration actuelle, refonder la coopération entre communes sur des bases démocratiques et écologiques est possible. Pour cela, refusons le modèle technocratique et libéral qui fonde l’organisation du territoire sur la concurrence. Adoptons une grille de lecture alternative, mobilisant un triptyque clair : l’État comme garant de l’égalité, la commune comme lieu central de la démocratie et la coopération volontaire entre communes comme condition de la mise en œuvre de politiques écologiques et redistributives.

CONTRE LA TECHNOCRATIE ET LA CONCURRENCE ENTRE LES TERRITOIRES

Alors que les communes s’associaient volontairement dès la fin du 19è siècle au sein de syndicats intercommunaux pour gérer des services en réseau, les premiers établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) naissent dans les années 1960. Gouvernés par un conseil d’élu.e.s communautaires, ils sont dotés de compétences obligatoires, du droit de lever l’impôt et s’autonomisent progressivement des communes. À partir de 1982, les lois de décentralisation successives uniformisent progressivement l’intercommunalité et entraînent une « révolution silencieuse » : d’abord fortement incitées à adhérer à un EPCI, les communes y sont contraintes en 2010. En 2015, la loi NOTRe redéfinit le seuil minimal de constitution d’un EPCI, entrainant des fusions souvent arbitraires. Au 1^er janvier 2019, 100 % des communes sont ainsi regroupés au sein de 1258 EPCI à fiscalité propre.

Cette obligation de coopérer au niveau supra-communal a entraîné la généralisation de structures qui se caractérisent par leur technocratisation. En effaçant les clivages partisans et idéologiques en son sein, l’intercommunalité engendre une « culture du consensus » qui dépolitise le débat et standardise l’action publique locale. En multipliant les instances et lieux d’exercice du pouvoir, elle professionnalise les élu.e.s, et renforce la sélectivité sociale pour accéder aux postes de pouvoir. Cela a pour effet direct d’invisibiliser les femmes, notamment au sein de l’exécutif. Elle met également en retrait les plus petites communes au profit de la ville-centre et de ses édiles. Enfin, l’opacité des EPCI, l’illisibilité de la répartition des compétences avec les communes ainsi que la complexité de la prise de décision en leur sein empêchent le contrôle citoyen sur les actes intercommunaux.

Malgré cela, les communes ont développé une triple relation de dépendance vis-à-vis des EPCI. Dépendance financière d’abord, la quasi-totalité des EPCI percevant la fiscalité économique pour le compte de leurs communes avant de leur en reverser une partie. Là où existent de fortes inégalités socio-spatiales, les EPCI doivent aussi assurer une péréquation. Mais ses modalités varient d’une intercommunalité à l’autre et la tendance générale n’est pas à la mise en œuvre de politiques redistributives ambitieuses. Dépendance aux services et équipements ensuite, que l’intercommunalité permet parfois (mais pas toujours) de déployer dans les communes qui en sont dépourvues, car incapables d’en assumer seules les investissements et la gestion. Dépendance aux compétences techniques et d’ingénierie enfin, l’intercommunalité pouvant représenter un « centre de ressources » humaines et matérielles à destination des communes, confrontées à des enjeux de plus en plus techniques sans capacités de recrutement suffisantes.

Cette triple dépendance résulte avant tout de ce que l'intercommunalité est venue compenser le démantèlement des départements et le désengagement de l’État déconcentré, pourtant censé assurer la péréquation financière et l’égalité d’accès aux services publics sur le territoire.

Le fait intercommunal est par ailleurs étroitement associé au phénomène de « métropolisation » qui a polarisé le territoire autour des centralités urbaines les plus dynamiques, censées faire office de « premiers de cordée » entraînant les autres communes de leur aire urbaine. Cette conception concurrentielle des relations entre les territoires répond à un impératif supposé de compétitivité des grandes villes françaises vis-à-vis d’autres métropoles mondiales. Mais en concentrant les lieux de pouvoirs économiques et politiques, les métropoles ont redessiné les bassins de vie à des échelles insoutenables en termes écologiques et élargi la maille à travers laquelle s’apprécie la couverture du territoire en services publics.

VERS UNE LIBRE ASSOCIATION DES COMMUNES CONTRIBUANT À LA BIFURCATION ÉCOLOGIQUE

Pour avoir du sens, la coopération entre communes ne doit être envisagée ni en fonction d’un seuil de population minimal, ni de compétences définies a priori. Plutôt que la création d’un échelon autonome des communes, il est nécessaire d’institutionnaliser un processus de coopération démocratique organisant leur bifurcation écologique. Pour cela, remettons à plat les schémas de coopération intercommunale définis suite à la loi NOTRe en mettant fin à l’obligation pour les communes d’adhérer à un EPCI.

Si la coopération est utile, elle doit demeurer volontaire et permettre aux citoyens de se saisir des décisions politiques. L’ampleur de cette association doit aussi être pensée dans une perspective de bifurcation écologique, de relocalisation des emplois, de proximité des services publics et de réduction de l’emprise urbaine. En ce sens, l’échelon administratif des métropoles doit être supprimé et la scission des EPCI autorisée.

Imaginons de nouvelles coopératives d’action communale, destinées à décliner localement la planification écologique. Constituées sur la base du volontariat, elles permettent aux communes de coopérer sur des projets à différentes échelles. Une même commune peut rejoindre plusieurs coopératives d’action communale, évitant ainsi les effets de frontières et de compétition entre territoires voisins.

Pour permettre cette coopération réellement volontaire, les communes se voient restituer des moyens financiers, qu’elles peuvent consacrer aux projets de coopération de leur choix. Pour cela, la fiscalité propre des EPCI est supprimée afin de rendre aux communes les parts intercommunales des taxes foncières et la contribution économique territoriale.

Parallèlement, l’État assume son rôle garant de l’égalité en assurant une péréquation horizontale entre communes sur la base de critères objectifs et en renforçant la péréquation verticale de manière très significative. L’administration déconcentrée est également revalorisée, tant dans le champ de ses missions que dans les moyens humains qu’elle déploie sur les territoires. De nouveaux contrats de planification écologique peuvent ainsi être conclus entre les communes, leurs coopératives d’action communale et l’État, définissant les projets pouvant être mis en œuvre conjointement et les moyens, tant humains que financiers, mis à disposition par l’État pour cela.

La création volontaire de coopératives d’action communale en remplacement des EPCI redonne leur place aux communes, principal échelon démocratique de proximité, tout en sortant du « présidentialisme » exercé par les maires au sein des actuels EPCI. Les communes y sont représentées par des binômes paritaires désignés au sein des conseils municipaux, qui ne sont pas nécessairement les maires. In fine, elles permettent aussi de politiser les enjeux écologiques locaux en instaurant un droit des citoyen.ne.s à participer et se saisir des décisions politiques intercommunales. Celui-ci peut s’exercer par l’intermédiaire du conseil municipal, en permettant aux citoyens d’inscrire des projets écologiques intercommunaux à l’ordre du jour, de participer directement à des instances intercommunales et à des référendums locaux. À cette fin, les référendums d’initiative citoyenne sur plusieurs communes représentent un outil essentiel.

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